杨明洪：以保护生态环境来提高西藏民生质量

 编者按：7月15—16日，第三届青藏高原发展论坛暨“生态振兴与高原乡村建设”学术研讨会在甘肃省甘南藏族自治州合作市召开，研讨会由31选7科研办、甘南州合作市委市政府主办，甘肃省藏学研究会、31选7社会经济研究所协办。我们将陆续刊发与会部分专家学者的发言稿，与大家分享交流。

在西藏，随着各族人民生活得到不断改善，他们对民生保障和改善提出更高的要求，民生保障和改善进入了新的层次，这就是质量民生。质量民生是底线民生和基本民生之后的第三个层面民生，侧重于提高群众生活质量。在西藏，质量民生发展的重点是生态环境保护。

青藏高原是“世界屋脊”“中华水塔”“地球第三极”，保护好青藏高原生态就是对中华民族生存和发展的最大贡献。中央第六次西藏工作座谈会以来，党中央站在中华民族永续发展的战略高度，将西藏作为国家重要的生态安全屏障，把西藏生态文明建设摆在党和国家全局的突出位置。西藏各级党委和政府以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实习近平生态文明思想和新时代党的治藏方略，坚持“绿水青山就是金山银山、冰天雪地也是金山银山”的理念，把生态保护作为西藏“四件大事”之一。党和政府保护西藏生态环境主要有以下举措：

一是建立森林、湿地生态效益补偿机制。

西藏是我国森林资源最富集的省区之一，森林覆盖率为11.3％。自2004年开始，西藏正式被国家列入森林生态效益补偿基金实施范围。第一批中央森林生态效益补偿金项目，每年补偿国家重点公益森林1461万亩，补偿资金7080万元。第二批中央森林生态效益补偿金项目，每年补偿森林面积3266万亩，补偿资金8122万元。中央财政森林生态效益补偿基金项目范围涉及全西藏７个地市的65个县，包括西藏地区内的江河源头、雅鲁藏布江干流流域、边境国防林区和国家级自然保护区及自然遗产的重点公益林区。中央森林生态效益补偿基金的补偿对象是承担重点公益林管护的单位，包括国有林场、自然保护区、乡镇集体和个人的管护责任人。补偿基金将对管护人员的劳务费或林农的补偿费、林木抚育费用、重点公益林的森林防火等发生的费用进行补偿，国家对核定的重点公益林每年每亩补助5元。这是我国从无偿使用森林资源到有偿使用森林资源转变的重大举措，对西藏森林资源管护将起到极大的促进作用。到2014年，森林生态效益补助总额为46.11亿元。2017年西藏安排资金约17.3亿元，用于实施西藏全区森林生态效益补偿机制及生态脱贫岗位补助；落实资金约4.3亿元，支持西藏全区全面停止天然林商业性采伐。

自2020年起，将西藏全区森林生态效益补偿标准由5元/亩提高至5.3元/亩，其中补偿标准资金中的0.3元/亩请各地市、县区优先从森林生态效益补偿结转资金中安排，不足部分通过重点生态功能区转移支付资金统筹安排。2021年开始按照5.3元/亩的标准，以此标准测算分配中央财政森林生态效益补偿资金。

自2016年起，西藏自治区政府批准那曲地区申扎县、日喀则市定结县和山南地区浪卡子县试点开展湿地生态效益补偿机制，3年试点内投入经费4800余万元，使得区域生态保护与民生实现同步双赢的局面。青藏高原素有“中华水塔”和“亚洲水塔”之美誉，是中国水资源安全战略基地和水能资源接续基地，西藏湿地不仅是青藏高原的“物种基因库”和重要的氧气补给源，也是发源于此的河流流域生态系统的重要“平衡器”和“调节器”，在构筑我国生态安全屏障方面起着关键性作用，生态地位十分重要。西藏湿地类型独特多样，根据2000年全国湿地资源第一次调查结果，西藏现有100公顷以上的各类湿地总面积为600.4万公顷，占西藏国土面积的4.9%，居全国首位。西藏以自然保护区为主体，国家湿地公园、国际重要湿地和国家重要湿地等多种方式的湿地保护体系逐步形成，西藏全区受保护湿地面积达430.80万公顷，占西藏全区湿地面积的65.98%。在试点的基础上，政府采取湿地保育、湿地限牧等保护湿地措施的生态补偿制度，以及农牧民协议管护员与专业管护员相结合的长效管护机制。

二是实施林草生态保护修复政策。西藏现有天然草地12.3亿亩，占西藏全区总面积的68％，占我国天然草地总面积的五分之一。草原退化涉及西藏农牧民的生计，保护草场就是保护饭碗。西藏把落实草原生态保护补助奖励机制作为转变农牧民生产方式的重要抓手、促进农牧民增收的重要途径，通过提高草场使用效率、减畜禁牧、退牧还草等措施。针对西藏退化草原分布广、草原保护修复缺乏顶层设计、建设项目使用草原历史遗留问题多、基层探索出的实用技术得不到推广等问题，以筑牢青藏高原生态安全屏障为主线，统筹推进山水林田湖草沙冰系统治理，以林草生态保护修复为切入点，改善西藏农牧民生产生活。

建立草原生态保护补助奖励机制是重要的政策之一。从2009年起，西藏率先在全国开展了草原生态保护补助奖励机制试点。2011年起，西藏全面实施草原补助奖励政策，每年国家下达资金20亿元，完成禁牧面积近1.3万亩，实现草畜平衡面积7.6亿亩。西藏选择了牧业比重大、草场退化严重、草畜矛盾突出，但同时草场承包经营责任制工作落实较好和生态地位高的5个纯牧业县和2个半农半牧县作为实施草原生态保护奖励机制的试点。具体包括：禁牧补助、草畜平衡奖励、牧草良种补助以及牧民生产资料补贴等。草原生态保护补助奖励机制，是按照每年每亩6元的标准，对禁牧牧民给予禁牧补助；按照每年每亩1.5元的测算标准，对未超载的牧民给予草畜平衡奖励；按照每年每亩10元的标准，给予牧草良种补贴；按照每年每户500元的标准，对牧民生产用柴油、饲草料等生产资料给予补贴。补奖对象为西藏全区农业户籍人口，包括户籍在农村的公益性岗位、乡村振兴专干、在编僧尼、复员军人、在校学生、辅警、国企非正式员工、孤寡老人和孤儿等。这一政策既保护了草原生态，又稳定牧民增加收入。在西藏，由于草场在不同地区之间户均占有量相差悬殊，在体现政策增收作用的同时，避免贫富差距拉大，对牧户补助奖励金额实行限高，单个牧户家庭享受禁牧补助和以草定畜奖励的资金总额年人均不能高于4500元。牧民人数和牧户数以2010年第六次全国人口普查数为准，新增人口和新增（分）户不再列入。第一轮政策实施期间，国家财政补偿资金64.35亿元，也就是说牧民得到与此等额的补助奖励收入，这是牧民从草原生态保护中民生得到改善的具体证明。

从2016年开始实施第二轮草原生态保护补助奖励政策。国家实施新一轮草原补助奖励政策，中央每年下达给西藏自治区资金28.8亿元。随着第二轮草原生态保护补助奖励政策深入实施，西藏草原生态、畜牧业生产和牧民生活发生了可喜变化。2020年，西藏全区牲畜年末存栏为1657.53万头（只、匹），较2015年减少175.15万头（只、匹），草原综合植被覆盖度由2015年的42.3%提高到47.14%，天然草原产草量达到1.15亿吨，比2015年提高41.7%；牧民年人均草原补助奖励政策性收入近3000元，改则、双湖等牧区县人均享受草奖政策的平均收入达到5000元，95%以上的农牧民对政策实施效果表示满意。按照2017年西藏全区农牧民总人口233万人计算，农牧民当年人均享有1237元，户均享有5000元以上。据统计，农牧民享受到的草原补助奖励资金平均占农村居民可支配收入的12%，是牧民家庭收入的重要来源，在促进农牧民增收等方面发挥了重要作用。

从2021年开始实施第三轮草原生态保护补助奖励政策。西藏农牧民每年享受第三轮草原生态保护补助奖励政策资金34亿元，较上一轮年均资金增加5亿元，直补到户资金近30亿元。补助奖励标准：增量资金主要对改则、安多等40个县（区）实行差异化政策，草畜平衡奖励和禁牧补助标准分别为每年每亩2.5元和7.5元，分别较2020年每年每亩提高0.5元和1.5元，纯牧户限高标准为每年每人7300元，保底标准为每年每人2000元，分别较2020年每年每人提高1300元和900元；其它县（区）草畜平衡奖励和禁牧补助标准分别为每年每亩2元和6元，纯牧户限高标准为每年每人6000元，保底标准为每年每人1100元，均与2020年保持不变，1.51万名村级草原监督员人均工资比2020年增加3000元。

三是建设各级各类自然保护区。西藏人口稀少，居住相对集中，尚有几十万平方公里的无人区和人迹罕至的原始森林区。在国家的支持下，从上世纪70年代起，西藏自治区加大保护野生动植物资源的资金投入，并在珍稀动物栖息地、繁殖区划定禁猎区。西藏自治区政府先后批准建立墨脱、察隅、波密岗乡、林芝巴结、聂拉木樟木沟、吉隆江村、珠穆朗玛峰7个自然保护区，其中墨脱自然保护区和珠穆朗玛峰自然保护区被列为国家级自然保护区。1993年，西藏自治区政府又批准建立了羌塘、申扎、芒康盐井、林芝东久、类乌齐长毛岭、林周澎波6个以保护野生动物为主的自然保护区。2001年，藏北羌塘无人区从省级自然保护区升格为国家级自然保护区。2012年，珠穆朗玛国家公园批准建设，这是世界上海拔最高的国家公园。截至2021年，建成各级各类自然保护区47个，其中，国家级自然保护区11个，占西藏全区国土面积的34.35%，居全国首位。珠峰等4个国家级自然保护区完成优化调整，国家公园建设也取得显著进展。

四是推进微生态工程建设。微生态工程建设与西藏民生息息相关。西藏自治区党委和政府将此纳入民生工程。一是安排118.18亿元，实施5261个行政村人居环境建设和环境综合整治。深入实施“两江四河”流域造林绿化工程和消除“无树村、无树户”行动，西藏全区有条件的1079个“无树村”、10.4万户“无树户”全部完成消除任务。二是统筹推进农村饮水、污水、垃圾设施建设。畜禽养殖资源化利用率达92%，主要农作物化肥农药利用率达41%，秸秆综合利用率达95%以上。三是持续开展乡村“四旁”植树行动，乡村生态宜居水平不断提升，村容村貌得到提升。西藏自治区级美丽宜居示范村155个，“四旁”完成植树493万株。四是积极发展庭院经济，有效促进村庄绿化美化，拓宽农牧民增收渠道。五是开展垃圾分类。1631个村庄实现垃圾分类，建立垃圾兑换超市117个，5283个村庄设有垃圾集中收集点，2080个村庄建立收运体系，1749个村庄农村生活垃圾污水乱倒乱排现象得到管控，村庄环境质量明显改善。

五是兜住污染防治的底线。污染防治也是改善民生的重要方面。西藏自治区党委和政府采取以下措施加以治理。一是实施饮用水水源保护。102个城镇集中式和3300个农村饮用水水源地环境保护工程得以实施，划定了138个县级以上集中式饮用水水源地保护区。二是治理污染。建成污水处理厂18座，在建71座，设市城市污水处理率达94.94%，补齐污水处理基础设施短板。雅砻河、年楚河等重点流域水生态保护得到强化，27个农村污水处理试点工程得到实施。264座加油站、1123个地下油罐完成双层罐防渗改造。农业面源污染得到初步防治，“厕所革命”顺利实施。拉萨、日喀则纳入国家垃圾强制分类试点城市，县城及以上城镇生活垃圾无害化处理率达96.76%。县级以上城镇生活垃圾无害化处理率达92.92%。三是划定畜禽养殖禁养区，畜禽粪污综合利用率达到80.63%。投放新能源公交车489辆，使用替代燃料出租车2134辆。通过污染治理为西藏创造了美化的环境。《2021年西藏自治区生态环境状况公报》显示，西藏自治区全境现有森林1491万公顷，森林覆盖率12.31％。西藏已记录的野生植物有9600多种，其中，国家级重点保护野生植物152种。动物种类极为丰富，被列入《濒危野生动植物种国际贸易公约》附录的动物种有162种。截至2021年，西藏生态环境质量状况总体保持稳定，西藏仍然是世界上生态环境质量最好的地区之一。

总之，中国特色社会主义进入新时代，西藏地区社会主要矛盾同全国一道转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。社会中每一个社会成员的美好生活需要成为民众普遍的追求，也成为政府施政的基本出发点。良好的生态环境不仅提升了城市、村庄的颜值，也增强了广大农牧民群众的幸福感、获得感、安全感。

（作者为云南大学西南边疆少数民族研究中心教授）